بقلم: الهادي دحمان *
أولت دولة الاستقلال أهميّةً قصوى للقوانين والتشريعات ذات الطابع الاجتماعي وذلك في إطار رؤية مُجتمعيّة تهدف إلى تغيير الرّوابط والعلاقات وتوظّف التحويلات الاجتماعية للنهوض بتونس. ويعتبر القانون 59/18 المؤرخ في 05 فيفري 1959 والمتعلق بضبط نظام جرايات التقاعد المدني والعسكري بالقطاع العمومي من أوّل التشريعات وأهمّها في علاقة بالدّستور ومجلة الأحوال الشخصية.
وتواصل العمل بالقانون المذكور إلى حدود سنة 1985 حيث تمّت مراجعة نظام الجرايات باصدار القانون 85/12 المؤرّخ في 05 ماي 1985 والمتعلق بنظام الحريات المدنية والعسكرية للتقاعد وللباقين على قيد الحياة في القطاع العمومي.
ولقد أدخل القانون 85/12 مراجعات جذرية على منظومة الجرايات بالقطاع العمومي سواء من حيث افتتاح الحق في جراية التقاعد وعدم قابليتها للمنع أو السحب وكذلك من حيث مردودية سنوات العمل والنسبة المائوية القصوى للجراية بالإضافة إلى توسيع مجال الانتفاع بجراية الأرمل أو الأرملة.
ويعتبر الفصل 37 من القانون المذكور من أهم الإحداثات والمراجعات التي ميّزت التشريع الجديد القائم على الربط بين الزيادات في أجور ومداخيل النشيطين ومبدإ التعديل الآلي للجراية على قاعدة احتسابها بإدماج كل عناصر التأجير الخاضعة للحجز والمساهمات الاجتماعية المحمولة على المؤجر والأجير.
وعلى هذا الأساس تمّ اعتبار القانون 85/12 وتوصيفه بالسخيّ وهو ما حدا بالمختصين إلى استقراء عجزه الهيكلي منذ انطلاق العمل به حيث سجّلت المنظومة عجزا ماليا سنة 1993. وتعمّقت بوادر الأزمة المالية التي عرفها الصندوق الوطني للتقاعد والحيطة الاجتماعية حسب تقديري للأسباب الموضوعية التالية:

• المؤشّر الدّيمغرافي سواء في ما يهم تحسّن معدل مؤمل الحياة عند الولادة وما ترتّب عنها من امتداد فترة صرف الجراية للمتقاعد أو لفائدة ذوي الحق.
• إنحسار الانتداب بالقطاع العمومي والوظيفة العمومية وما انجر عنه من تراجع في مداخيل الصندوق المتأتية أساسا من المساهمات والمقتطعات الموظفة على المشغّل والأجير حسب النظام التوزيعي التكافلي المعتمد بتونس.
• ترتّب عن العنصرين السّابق ذكرهما تراجع المؤشر الدّيمغرافي الخاص بنسبة المباشرين قياسا بنسبة أصحاب الجرايات، حيث بلغنا حاليا 2.3 نشيط مقابل صاحب جراية في حين فاقت النسبة 7.6 في بداية السبعينات. وجليّ أن هذه النسبة الحالية لا يمكن أن تغطّي العجز حيث بلغت مصاريف الجرايات سنة 2017 حوالي 4100 مليون دينار مقابل 3600 مليون دينار بعنوان المداخيل.
• بلغ معدل الجرايات في القطاع العمومي 1155 د شهريا لكل صاحب جراية بما يستوجب صرف حوالي 360 مليون دينار شهريا لفائدة ما يقارب 364 ألف صاحب جراية.

وتعود أهمية مؤشر المعدل العام الشهري للجراية بالقطاع العمومي إلى مردودية سنوات العمل عند احتساب الجراية حيث تبلغ 90% كحد أقصى إضافة إلى الانعكاس المالي للتعديل الآلي للجرايات وقواعد صرف جرايات الأرامل والأيتام.
ويضاف إلى هذه العناصر التي أضحت مكاسب للمنتفعين بالجرايات مبدأ احتساب الأجر المرجعي على قاعدة أحسن وضعية تأجير انتفع بها العون طيلة حياته المهنية زيادة على إمكانية الجمع بين عدة أصناف من الجرايات ( النظام العام وبعض الأنظمة الخصوصية أو الممولة) .

• التنفيل المسند إلى بعض الأصناف المهنية وما انجرّ عنه من انعكاس على ميزانية الصندوق الوطني للتقاعد والحيطة الاجتماعية خاصة أمام عدم إلتزام المشغلين بدفع تلك المستحقات أو صرفها بصفة متأخرة وغير دقيقة في تحديد قيمتها بما راكم الديون المستحقة بهذا العنوان .
• التمتع الفوري بالجراية في سن مبكرة خاصة للعسكريين. ويضاف إلى ذلك ما تحمّله الصندوق من أعباء بعنوان مراجعة الجرايات بالنسبة إلى قسم وافر من المنتفعين بالعفو العام وجبر الضرر عبر إعادة تكوين المسار المهني وإسناد المنتفعين به أرفع ترتيب مهني ووظيفي.
• افتقار الصندوق لقاعدة بيانات محيّنة تهمّ كل المنخرطين وتمكّن مصالح الاستخلاص والمراقبة من تدقيق قيمة المساهمات والأعباء المحمولة على المشغّل عبر منظومة الحسابات الفردية التي تعدّ السّند الكافي لتفعيلها سواء من الناحية القانونية والإجرائية بجعلها برنامجا حكوميا على مستوى الإشراف والتمويل وهيئة القيادة. وتجدر الإشارة إلى أن دائرة المحاسبات قد أوصت ضمن تقريرها الواحد والثلاثين لسنة 2018 بمراجعة الوضعية وإحكام التصرف في المال العام وتحسين أداء المرفق العمومي. ويتطلب تحديد الاخلالات في التصاريح بالمستحقات وتحليلها وتعديلها الاستثمار في التطبيقات المعلوماتية ورفع الكفاءات وتعصير الإدارة ورقمنة السجلات وضمان سيولة المعلومات والنفاذ إلى السجلات والوثائق والمعطيات باحترام الإجراءات والتشريعات.
• تشعّب المرجعيات وتعدّد النصوص القانونية التي أصبحت تعيق تحقيق أهداف الشفافية والحوكمة التي تستوجب توحيد المنافع وتبسيط الإجراءات. ولقد أثّرت هذه الوضعية على طبيعة التطبيقات الإعلامية بالصندوق وتجانسها وكيفية إدارتها خاصة أمام الحاجة إلى كفاءات فنية ذات تكوين ودراية باعتماد مناهج التنظيم العصري للإدارة والتحفيز حسب الأداء والجدارة. ويمكن توسيع هذه الملاحظات لتشمل المكاتب الفنية المختصة التي تحتاج إلى حذق المهنة الأساسية للصندوق المتمثلة في تصفية الجرايات ومراقبتها. كما تشمل هذه النقائص دوائر المراقبة والتفقد والنزاع بما يفسر وفرة العرائض والشكاوي والاستفسارات المادية والالكترونية باعتبارها مؤشرا سلبيا على تدنّي نوعية الخدمات المسداة وعدم وضوح قواعد التصرف فيها والإعلام الفوري بها.
• وبالإضافة إلى تعدّد المرجعيات يمكن التأكيد على مدى تأثير وجود العديد من الأنظمة الخاصة بالجرايات والتي أصبحت تمثل أحد أعباء التصرف على مستوى الصندوق من ناحية، وإثقالا للمالية العمومية من ناحية أخرى. بالإضافة إلى النظام العام للجرايات المنطبق على المدنيين والعسكريين وأعوان الوظيفة العمومية والقطاع العمومي فإنّ اعتماد أنظمة خصوصية أو ممولة تخصّ بعض الأسلاك المهنية والوظيفية أصبح يثير الانتباه ، ويعدّ مسألة اعتبارية بغضّ النظر عن اعتماداتها أو مصادر تمويلها. ويمكن التنصيص في هذا الباب على أن الأنظمة الخصوصية التي تهمّ الوزراء بكافة رتبهم والنواب والولّاة تكلّف المجموعة الوطنية حوالي 17 مليون دينار سنويا تصرف من ميزانية الدولة مباشرة ولا تدخل ضمن العناصر السببية المباشرة لاختلال التوازنات الخاصة بأنظمة الجرايات لكنها لم تعد توافق مبادئ المساواة التي كفلها الدستور وتتطلبها قيم الحوكمة والشفافية.

وللتذكير فان الصندوق يدير عددا هائلا من أنظمة الجرايات (عامة – خصوصية – مموّلة..) ومدعو إلى إدارة المئات من أنظمة التأجير سواء على مستوي الوظيفة العمومية أو كذلك المؤسسات والمنشآت العمومية حيث أصبحنا نحتاج إلى تأسيس سياسة تأجير تكفل الغطاء القانوني للاتفاقيات المبرمة بين الأطراف الاجتماعية وتضمن كذلك أعلى أهداف توحيد المنافع والامتيازات، ولا يمكن حسب تقديري الوقوف على كل أسباب الوضعية الحالية التي أصبحت تمثل هاجسا لأصحاب الجرايات والرأي العام عموما حيث يتطلب الأمر إحداث لجان مختصة تجمع الكفاءات من كافة المجالات وتضم الضالعين في الدراسات الإستشرافية والاكتوارية  بالإضافة إلى علماء الاجتماع والقانون والإحصائيات والدراسات الكمية والمهندسين متعددي الاختصاصات ناهيك وأنّ  تشخيص ما آلت إليه الأوضاع لم يتجاوز توصيف الإدارة ولائحة مطالب الأطراف النقابية التفاوضية ، ولقد تقدمت الحكومة بمشروع مراجعة أسمته إستراتيجية إصلاح الصناديق الاجتماعية واعتبرته وثيقة مرجعية كانت ثمرة مفاوضات بين الأطراف الاجتماعية مكونة من 3 أبواب أساسية انطلقت من التشخيص لواقع نظام التقاعد في القطاع العمومي مرورا إلى تصور الحكومة لإصلاح الصناديق الاجتماعية ووصولا إلى مشروع قانون إصلاح نظام الجرايات في القطاع العمومي.
ويخوّل الاطلاع على الوثيقة المذكورة الوقوف على الملاحظات التالية :
 

• بداية بالعنوان وما يحمله من غموض وتناقض فهل أننا بصدد إصلاح أنظمة الجرايات والتقاعد أو إصلاح الصناديق الاجتماعية ؟ وهل أن المقترح يؤسس لإستراتيجية إصلاح ومراجعة هيكليّة لكلّ أنظمة الجرايات أم انّه لا يتجاوز التعديل الجزئي أو الترقيع؟
• اقتصر المشروع الخاص بالنظام العمومي للجرايات على تعديلات شكلية تهم سن الإحالة على التقاعد وقيمة المساهمات وكيفية الزيادة في الجرايات بإلغاء مقتضيات الفصل 37 من القانون 85/12 الخاص بالتعديل الآلي للجرايات.

ولئن لم يحض هذا المشروع بمصادقة مجلس نواب الشعب فانه لم يرتق أصلا إلى مرتبة الإصلاح الجزئي فيما بالك بالاستراتيجي !
ويجدر التذكير أن الحكومة الحالية تبنّت الشعارات الانتخابية ووعدت بانجاز إصلاحات كبرى مرتبطة عضويا فيما بينها وهي إصلاح الجباية وتصويب منظومة التعويض وإصلاح أنظمة الضمان الاجتماعي وإصلاح المؤسسات العمومية. أين نحن من تلك الوعود والبرامج التي رافقتها حملات إعلامية تحيل إلى عهود الدعاية أو البروبقندا Propagande ؟
وحيث إن مشروع تعديل النظام العام للجرايات بالقطاع العمومي لم يخرج عن المألوف خاصة وأن عناصر التعديل أدرجت سابقا في العديد من المناسبات بمجرّد إجراء من الدّولة للحدّ من اختلال التوازنات المالية بصفة ظرفية في انتظار الإصلاح المرتقب . و لن تمكن التعديلات من ضمان التوازن المالي المحاسبي للصندوق إلا لفترة لا تتجاوز 22 شهرا على أقصى تقدير وباعتماد فرضية دفع المستحقات من طرف المشغلين في حين تشكو العديد من المؤسسات والمنشآت من صعوبات مالية جعلتها عاجزة عن صرف تلك المستحقات حيث بلغت الدّيون بهذا العنوان حوالي 800مليون ديناربما دفع الصندوق  إلى جدولة قسم كبير منها واللّجوء إلى النزاعات والتقاضي سواء في حقّ المشغل أو المضمون الاجتماعي.
ولا يحتاج الأمر إلى إبراز مدى حدّة ردود فعل المضمونين الاجتماعيين وخاصة أصحاب الجرايات بخصوص مشروع الفصل 37 جديد المقترح والقائم على مؤشرات هلامية وتقديرية لا يمكن جزما اعتمادها ( معدلات النمو – معدّل الزيادات – نسبة التضخم….)
كما اتّسم موقف الحكومة بالتذبذب إلى حدّ التناقض بخصوص مراجعة سن الإحالة على التقاعد حيث لازم هذا المقترح سنّ قوانين للتحفيز على المغادرة المبكرة وقبل بلوغ السّنّ القانوني للإحالة على التقاعد.
وخلاصة الأمر في هذا الباب فإنّ مراجعة أنظمة التقاعد في القطاعين العام والخاص تتطلب جرأة سياسية وتوافقا على مبادئ عامّة تنسجم مع إرادة الإصلاح وفق القيم الكونية والاتفاقيات الدولية واحترام روح الدستور والاستجابة إلى متطلبات التحولات الاجتماعية السريعة والثورة المعرفية باعتبارها الدواعي الحقيقية لكل مشروع مجتمعي ذي بعد تاريخي إصلاحي.
ومن شأن هذه الإصلاحات الجريئة أن تضمن العدالة الاجتماعية والمساواة أمام القانون من حيث الواجب والحقوق. ويعتبر هدف تقريب أنظمة الجرايات وتوحيدها سواء على مستوى الصندوق الوطني للتقاعد والحيطة الاجتماعية أو كذلك في ما يتعلق بتوحيد المنافع بين القطاعين العام والخاص اعتبارا لما نعيشه من مؤشرات الحيف الاجتماعي بين المضمونين الاجتماعيين.
ولم تمكّن الإجراءات الظرفية والقسرية التي اتخذتها الحكومة من سدّ الهوة بين الفئات الاجتماعية والقطاعات على غرار ما تمّ توظيفه من أداء ضريبي جديد في شكل مساهمة في تمويل الضمان الاجتماعي اقتصرت تقريبا على الأجراء وأصحاب الجرايات دون تحديد طريقة تقاسمها بين الصناديق وضبط أجال إيقاف العمل بهذه الآلية المحدثة بمقتضى قانون المالية.
كما تعتبر المغالطة التي اتخذت شكل اعتماد جبائي أكبر عنوان للارتجال وانعدام الحرفية نظرا لما ترتّب عنها من إشكاليات تطبيقية وإجرائية زادت في تشعّب الوضعية وحرمت الأجراء وأصحاب الجرايات بالقطاع العمومي من مفعول حقيقي للزيادات المدرجة من أجل الحدّ من تدهور القدرة الشرائية.
وأعتبر أن الإجراءات الأخيرة ساهمت في تعكير المناخ الاجتماعي وضربت مفهوم الحوار الاجتماعي والمفاوضات بتكريس الفوارق بين القطاعات والمسّ من مصداقية الأطراف الاجتماعية تزامنا مع صدور النص القانوني الخاص بالمجلس الأعلى الوطني للحوار الاجتماعي الذي لا يزال ينتظر التفعيل.
وبعيدا عن استدراج المتقاعدين وتوظيف مصاعبهم الحياتية في خيار الدّعاية الانتخابية خلال الحملة الوافدة على تونس في غياب برامج واضحة وواقعية مبنية على مخططات تنمية شاملة وإصلاحات جذرية ترسخ النمط المجتمعي المبني على الدور المحوري للطبقات الوسطى باعتبارها من أهم روافد السلم الاجتماعية وديمومة أنظمة الإحاطة عبر الجباية والضمان الاجتماعي والتحويلات الاجتماعية الهادفة للخروج من الأزمة الهيكلية الراهنة ومتعددة الأسباب والأبعاد فانّ الإصلاح في مجال الضمان الاجتماعي لم يعد مجرد عملية ضخّ أموال أو اتخاذ إجراءات مستعجلة لا طائل من ورائها على المدى المتوسط والبعيد بل أصبحت المراجعة مطلبا مجتمعيا يهدف إلى مواكبة التحولات الديموغرافية والاستجابة إلى الحاجيات التي ولدتها السياسة الاجتماعية بتونس منذ الاستقلال بل وتفرضها كذلك مقتضيات الاتفاقيات الدولية وتوصيات الهيئات الإقليمية والأممية التي جعلت من الضمان الاجتماعي أحد بنود الحقوق الكونية للإنسان وأهم مرتكزات مقاييس النمو والتحضر وشروط العيش الكريم في بيئة سليمة ووفق مؤشرات العمل اللائق.
وحتى نتمكّن من تحقيق هذه الأهداف يتجه العمل وفق مراحل وحسب شروط أرضية يتم الاتفاق حولها وترتكز على المبادئ التالية:

• اعتماد الشفافية في التسيير وإحكام التصرف في المال العام والمرفق العمومي وتبني مناهج تشاركية في اتخاذ القرار باستشارة الخبراء والمختصين وتفعيل دور مجالس الإدارة المتكونة من الهيئات والهياكل المتدخلة والأطراف الاجتماعية وممثلي المجتمع المدني على غرار المتقاعدين وبقية الجمعيات المعنية.
• النأي بمؤسسات الضمان الاجتماعي عن المهام الهامشية المسقطة بمقتضى قرارات سياسية على غرار القروض الجامعية وصندوق النفقة والتصرف في العقارات وتقديم الهبات والمساعدات للجمعيات بعنوان العمل الاجتماعي الموكول أصلا لوزارات أخرى ومصالح إدارية ذات الصلة.
• إبرام عقود برامج وفق أهداف بين هيئات الضمان الاجتماعي والدولة ومجلس نواب الشعب والهيئات الرقابية قصد توفير أرضية الإصلاح وما تقتضيه من استثمار في المعرفة والتكوين واستقطاب الكفاءات وتعصير شبكات التواصل وتجهيز الإدارة بمركز معالجة المعلومات وصيانتها من شأنه توحيد المنظومات والتطبيقات المشتتة حاليا بين الصناديق وسلطة الإشراف ومركز الدراسات والبحوث الاجتماعية الذي أصبح يستنزف تمويلات هامة تقتطع من موازنات الصناديق حيث أصبح الأمر يحتاج إلى دراسة الجدوى من وجوده ودوره .
• الاتفاق على مرحلة انتقالية ورزنامة زمنية لإدخال الإصلاحات لضمان المعادلة القاضية بعدم المساس بحقوق المضمونين الاجتماعيين تماشيا مع تحقيق ديمومة الأنظمة عبر تصويب التحويلات واستثمار العمل الاجتماعي في مسار الرقي بالمؤسسة وتحقيق مبادئ العدالة الاجتماعية عبر المرور السلس من مرحلة التداخل بين النظم الى تجانس مزايا الاقتصاد الاجتماعي.

 
** مدير مركزي سابق للجرايات وخبير في مجال الضمان الاجتماعي والعلاقات المهنية